COMMENTO A SENTENZA CONSIGLIO DI STATO ADUNANZA PLENARIA N. 19 DEL 25.09.2020.
di DOTT.SSA SOFIA ERMINI
L’accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ.
IL CASO: La questione in esame ha avuto origine dal ricorso al T.A.R. n. 508/2019, proposto avverso il diniego della Direzione Provinciale dell’Agenzia delle Entrate, circa la richiesta di estrarre copia di comunicazioni inviate dagli operatori finanziari all’anagrafe tributaria. Queste ultime documentazioni finanziarie, reddituali, nonché patrimoniali riferibili al coniuge del ricorrente, erano necessarie ai fini di un giudizio di separazione giudiziale. L’Agenzia delle Entrate aveva negato l’accesso per l’opposizione del controinteressato, ed in base alla mancata richiesta del ricorrente di autorizzazione al giudice della causa principale. Il T.A.R., di contro, accoglieva il ricorso del cittadino avverso il diniego, rilevando la necessità dei documenti richiesti ai fini della separazione giudiziale, da considerarsi perciò “oggettivamente utili”. La disciplina dell’accesso difensivo sui dati comuni, presuppone che l’istante dimostri la necessità della conoscenza di determinate informazioni ai fini di tutela della propria situazione giuridica. L’Agenzia delle Entrate impugnava la sentenza davanti al Consiglio di Stato, con unico motivo di ricorso la mancata richiesta di autorizzazione, al giudice della causa principale, per l’accesso ai documenti contenuti nell’archivio rapporti finanziari, erroneamente considerati accessibili. L’Agenzia evidenziava, in particolar modo, il fatto che il T.A.R. non aveva considerato nell’analizzare la questione, il rapporto di specialità intercorrente tra l’accesso difensivo ed i poteri di esibizione documentale e richiesta di informazioni alla P.A.. La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita della questione, rimetteva gli atti all’Adunanza plenaria ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a. e dichiarava che l’accesso difensivo doveva essere consentito, trattandosi di una richiesta legata a documenti reddituali, finanziari e patrimoniali, in materia familiare, e ciò indipendentemente dall’eventuale esercizio dei poteri di esibizione documentale e richiesta di informazioni alla P.A., ex artt. 210, 211, 213 c.p.p., artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c..
LE QUESTIONI E LE SOLUZIONI GIURIDICHE: L’Adunanza Plenaria analizza profili attinenti all’accesso difensivo, volto ad ottenere i documenti amministrativi necessari, cui le parti intendono avvalersi in un giudizio di separazione. In particolare, la sez. IV del C.d.S. pone varie questioni che meritano un approfondimento sistematico. Nella fattispecie il documento richiesto dal ricorrente risulta accessibile, questo in linea con la disciplina prevista dagli artt. 22 ss. della L. 241/1990, ed entro i limiti del comma 7 art. 24 L. 241/1990. Difatti le comunicazioni, di cui si richiedeva l’ostensione, erano attinenti a dati patrimoniali, rapporti finanziari, reddituali, conformi alla nozione di documento amministrativo oggetto di accesso difensivo. La questione, che qui si intende esaminare, e che l’Adunanza Plenaria era intenzionata a dirimere, si focalizza sul rapporto tra l’accesso difensivo e gli strumenti di acquisizione processuali, nonché l’idoneità dell’accesso a poter essere azionato anche laddove ci si trovi già in fase giudiziale.
Innanzitutto, l’Adunanza Plenaria evidenzia la peculiarità dell’accesso difensivo, rappresentata dal principale requisito di esperibilità: il richiedente deve dimostrare la sussistenza di un interesse concreto, diretto ed attuale all’ostensione di un documento, ai fini di tutela della propria situazione giuridica. Tale aspetto viene di regola soddisfatto dalla motivazione, che deve essere presente nella richiesta (art. 25 co. 2 L. 241/1990). Essendo l’accesso difensivo strumentale alla difesa del proprio interesse, autonomo rispetto all’accesso stesso, la sua azionabilità è concepibile sia davanti al giudice civile che a quello amministrativo. Con riferimento alla materia familiare, la necessità dell’accesso sussiste già a livello stragiudiziale, ai fini di una composizione del conflitto; se la mediazione non si risolve con esito positivo i documenti acquisiti possono essere prodotti in giudizio. L’Adunanza Plenaria, per dare un punto definitivo alla questione in oggetto, analizza la natura dell’accesso difensivo e dei poteri di esibizione documentale e richiesta di informazioni alla P.A.; invero il primo, a differenza degli strumenti di acquisizione probatoria, rileva anche a livello sostanziale, oltre che processuale, poiché è strumentale alla tutela di una situazione giuridica. Gli ordini di esibizione possono essere adottati solo nel caso in cui la parte non abbia potuto reperire, tramite altri strumenti, il documento necessario alla propria difesa. Data perciò la natura residuale di tali poteri processuali e della doppia natura dell’accesso difensivo, l’Adunanza Plenaria afferma che questi due strumenti possono convivere pacificamente, essendo l’accesso esperibile anche in fase stragiudiziale. La soluzione al nodo della questione sta nell’affermare il carattere di complementarità del rapporto che intercorre tra lo strumento amministrativo e quelli processualcivilistici di esibizione dei documenti amministrativi.
L’Adunanza Plenaria sancisce un importante principio di diritto: sia in sede stragiudiziale, che durante il processo civile, è consentito l’accesso difensivo, indipendentemente dall’esercizio dei poteri di esibizione processuali. Non viene confermato quindi il rapporto di specialità tra i poteri processuali di accesso documentale e l’accesso difensivo, e la necessaria richiesta d’autorizzazione preventiva all’esercizio di quest’ultimo al giudice della causa principale (come invece indicato nel ricorso al C.d.S.). Questo si applica anche in procedimenti di carattere familiare, come quello in contestazione e oggetto di analisi.
OSSERVAZIONI: Le considerazioni elaborate dall’A.P. rendono effettiva la tutela di una situazione giuridica, sia a livello stragiudiziale, che giudiziale. Nei procedimenti familiari, in particolare, la necessità di accesso ai documenti amministrativi, emerge con riferimento agli aspetti patrimoniali, finanziari ed economici del soggetto interessato (il coniuge). Avendo quest’ultimo la possibilità di esercitare in via stragiudiziale l’accesso difensivo, ad es. in fase di mediazione, ed ottenendo così i documenti necessari alla tutela del suo interesse, è in grado di potersi tutelare preliminarmente. Inoltre, seguendo il ragionamento dell’Adunanza Plenaria, i documenti estratti in fase stragiudiziale, possono essere prodotti all’interno del processo, non andando a confliggere con i poteri di esibizione officiosi previsti dalla disciplina richiamata. Infine, l’accesso difensivo può essere esercitato anche in fase processuale, ciò indipendentemente dall’esistenza e dall’esercizio dei poteri di esibizione istruttoria dei documenti amministrativi, di richiesta di informazioni alla P.A. Perciò non può essere accettato quanto affermato nel ricorso proposto dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza del T.A.R., secondo cui tra l’accesso difensivo e i poteri processuali di accesso documentale sussiste un rapporto di specialità e che per giunta in fase processuale l’accesso difensivo deve essere richiesto con autorizzazione al giudice della causa principale, per informazioni contenute nell’archivio rapporti finanziari (art. 492-bis c.p.c.).
